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基层工商所机构优化整合探讨 三局合一工商人员倒霉

来源:三维 发布时间:2019-02-02 04:21:20 点击:

  在当前深化基层建设的背景下,对工商所的改革创新业已成为基层建设的主旋律之一,推进工商所在变革中实现跨越式发展是基层建设的重中之重。本文从当前工商所机构面临的一些困境及推进工商所机构优化整合两个方面进行探讨,希望对工商所当前的改革创新有所助益。
  
  一、当前工商所机构面临的一些困境
  
  (一)法律地位的困境。工商所的历史可以在理论上划分为如下四个主要阶段:上世纪60年代初至文革时期的初生阶段:1978年至1991年的恢复发展阶段:1991年至2008年的规范发展阶段;2008年至今的转型发展阶段。迄今为止,关于工商所法律地位的规范性文件只有1991年通过的《工商行政管理所条例》。当前工商所的法律地位已成为掣肘工商所改革发展的重要问题之一。
  
  (二)实践中的困境。1.将工商所定位为统揽性的综合执行层带来的问题。在现实发展中,工商所作为一个典型的“麻雀式”机构,将绝大多数的工商职能融为一体,是一个统揽性的综合执行机构,这在很大程度上制约了其行政效能的提升。
  2.单纯依照属地管辖原则发展工商所带来的问题。当前对工商所的设立、撤并等,基本都是依照行政区域为标准,采用属地管辖原则。属地管辖原则虽简单明了,方便各级体系对接,但也带来了一些问题,如工商所业务开展不平衡问题、工商所力量集约化管理问题以及工商所人才荒问题。
  3.建设同质化工商所带来的问题。多个同质化的工商所存在于同一县级行政区域,必然会强化内耗、降低其利用率。就其实用性而言,行政支出、保障运转都存在诸多不当之处。此外,同一县级行政区域内多个同质化的工商所也不可避免地会出现管辖权争议。利好情况相争、麻烦情况推诿的事情时有发生。
  
  二、基层工商所机构优化整合的路径选择
  
  (一)在方法论上借鉴大部门体制改革的一些思路与做法。在遵循精简、统一、效能和权责一致的原则下,科学整合工商所及其委派机构的职责结构,改变不适宜的管理方式和运行机制,做到职责明确、分工科学,促进工商所的高效、协调、规范运转。在进度安排上,可以遵循大部门体制改革的循序渐进原则,让一部分工商所改革先动起来,努力在工商所这个小部门实现大部门体制改革的价值目标。
  
  (二)在观念形态上寻求改进与突破。1.工商所机构内在统一于“一线执行机构”。从逻辑学的角度上看,“工商所”只是一个符号象征,其实质应为“一线的执行机构”,因此在机构优化整合中不应局限于“工商所”的符号性限制,更多需要围绕“一线执行机构”去进行机构的优化整合,不以“工商所”为名称的一线执行机构也应在机构优化整合中综合考虑。
  2.工商所的设置应以城市为重心。工商所作为履行市场监管职能的一线机构,也是市场监管体系中的一支重要的行政执法力量,须对市场控制力有深刻认识,将有限的、稀缺的行政资源应用在控制力层级高的源头、领域、区域,这对工商所的设置、业务开展、协同履职、人才匹配等都具有重要的航标意义。
  3.工商所的角色定位是对市场经济本身缺陷的最佳适应与快速响应。工商部门作为我国市场监管体系的重要力量,责任重大,而当前的市场违法行为都有着一个共同的趋势,即都在努力试图规避工商部门的某种规律性和稳定性,绝大部分的市场违法行为都试图绕开工商所这个信息触角。作为一线执行机构,工商所如何在改革中对当前这种市场本身缺陷做出灵活、快速的反应,是颇具深入研究的重要命题。
  4.工商所的性质定位由派出性质改为组成性质。在工商所的性质上,不适宜延续派出性质定位,而应以组成性质为主,进一步增强工商所的自主性、自洽性。在组成性质下,县级工商局由内管部门和工商所组成,原有的业务科(股)室、经检大队等部门职能整合于工商所,此时的工商所将直接获得更高程度上的执行决策权、异议权,可以有效解决县级局“不当指挥”、“虚位”、“缺位”等问题,提高执行力的水准。
  5.对工商所的设立、授权等,适宜采用保护管辖为主、属地管辖为辅的基本原则。在属地管辖原则上,工商所的管辖范围一般应及于县级行政区域全境,不宜再行细分;在一些特殊情况下,可以缩小、扩大属地管辖的适用范围。如在涉及跨县级行政区域的情况下。可以扩至两个以上的县级行政区域,但也应以地级市行政区域为上限。
  6.工商所的管理层级可由地级市工商局直接管理。可以尝试改变工商所管理层级上传统的纯金字塔式组织结构,朝扁平化组织机构改进,利用现代信息技术所提供的大容量、兼容性强的通讯技术减少中间层次的通讯节点与环节,实现省级、地级市的工商局指令直接到达特定乃至全部工商所,而工商所的任务协调和管理沟通的意思表示也能直达省级、市级工商局,这对于实现更高效率管理工商所有着很好的战略性意义。当前,部分省、自治区正在推行的“省直管县”、“市直管乡镇”也可为管理好工商所这个“单兵”提供一些有益的战术性方法。
  
  (三)积极推动工商所统一的体系性规划。当前对工商所的指导性发展意见中,较少涉及工商所统一的体系性规划,通常只在工商所的业务规范、权限划分、岗位培训以及相关的软硬件建设方面进行部分、零碎性的规划、修订。我们可以从以下三种途径寻求工商所发展新的体系性规划:一是对1991年颁布的《工商行政管理所条例》进行修订,以明确、统一工商所的体系性规划;二是对《工商行政管理所条例》予以明示废止,明确由各省、自治区、直辖市的工商机关制定各自统一的体系性规划;三是在不改变现有体制的情况下,由各地级市工商机关立足辖区工商所实际,突出优化整合,推进工商所统一的体系性规划。
  
  (四)探索建立工商所新的类别体系。可以将工商所分为两大类别体系。即专业型工商所体系和主题型工商所体系。
  1.专业型工商所体系。专业型工商所。主要是指以某一项或几项工商行政管理职能为基本业务的工商所,其一般应在县级行政区域内具有职权的唯一性。以工商行政管理机关的五大基本职能为参照标准,结合实际情况,可设立登记注册工商所、市场监管工商所、行政执法工商所、商标广告工商所等专业型工商所。专业型工商所可以在很大程度上降低政出多门、多头执法等现象的出现概率,对于统一行政对外口径、降低行政成本、防范行政风险等具有重要意义。当前,广东省工商系统深入推进的“一个窗口对外,一支队伍办案”可以为专业型工商所的设立提供实践上的模式支持。
  2.主题型工商所体系。主题型工商所,主要是指为弥补专业工商所的不足而以工商履职中的某个环节、节点或者特定需求为基本业务的工商所,一般在县级行政区域内不具有职权的唯一性。主题型工商所主要适用于两种情形:(1)流转型工商所。部分乡镇工商所,在确实不适宜全部“去功能化”时,而保留对外窗口。主要承担传达、流转等职能,将公众的需求通过内部流转程序转送至相应专业工商所或其他有权部门审核处理,并负责后期反馈、送达等工作。在该种情形下,一个流转型工商所可在多个乡镇甚至全部乡镇设立驻点,没有必要维持原有的全套体系,通过强化集中流转审核、督办职能间接实现原有功能。(2)特定业务型工商所。其主要是在不适合县级行政区域单独设置、人才结构需求偏向、时效性强、区域性强等情形下所设置的一线执行机构。如在网络交易监管、服务新农村建设上,可在地级市行政区域内设置唯一的主题型工商所,由地级市工商局或其分局管辖,避免出现因某项职能本身权重系数低而普遍不被重视、难以形成集约化管理效能等现象。在流通环节食品安全检测等人才需求偏向的领域,而县级局普遍无相应专业人才支持的情况下,可设置市级行政区域内唯一的、或者多个县级行政区共有的人才结构完整的主题型工商所。此外,设置地级市工商局或业务科室直接领导的特定业务型工商所,可以在一定程度上降低地级市工商局业务科室虚位、有指挥无响应、工作部署与执行“两张皮”等问题的出现。
  工商所作为整个工商系统基础性的一线执行机构,其改革既是根据内外变化有组织地进行修正、改变和创新的过程,又是一个灵活应对、渐进完善的过程。可以预期。工商所这个工商一线“单兵”通过一系列的改革创新,一定会向着“建设高素质的队伍、运用高科技的手段、实现高效能的监管、达到高素质的服务”目标坚实迈进。
  
  责任编辑:王琳

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